چالش‌های اساسی شرایط عمومی پیمان
یكی از پیوست‌های مهم و اصلی قراردادهای پیمانكاری پروژههای عمرانی (فاز سه یا مرحله ساخت)، مجموعه شرایط عمومی پیمان است، كه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده و حدود اختیارات، تعهدات و مسئولیت‌های عوامل درگیر در پروژه (كارفرما، پیمانكار و مهندس مشاور ) را تبیین می‌نماید. وجود هر گونه نقص، ابهام و تناقض در مفاد این مجموعه تاثیر منفی قابل توجهی در روند انجام موفق پروژه خواهد داشت. از جمله اثرات منفی این كاستی‌ها، طرح ادعاهای بسیار زیاد (به حق یا ناحق) از جانب پیمانكاران است كه خود باعث افزایش زمان، هزینه و حتی گاه فدا شدن كیفیت در پروژه میشود. از این رو مطالعه، بررسی، شناخت و رفع این كاستی‌ها، ابهامات و تناقضات، تاثیر بسزایی در روند انجام موفق پروژه خواهد داشت. دركشور ما پروژههای بسیار زیادی دیده میشود كه با چند سال یا گاهاً با دو یا چند برابر مدت اولیه پیش بینی شده به پایان می‌رسند. گاهاً بعضی از پروژهها با آن چنان تأخیری به پایان می‌رسند كه دیگر توجیه اقتصادی نداشته و یا حتی از نظر كاربردی هم اهداف اولیه طرح را برآورد نمی‌كنند و بعضی دیگر قبل از اتمام و تكمیل شدن به دست عوامل جوی تخریب و از بین می‌‌روند. ركود و عدم پیشرفت متناسب در اجرای پروژههای عمرانی كه به نوعی زیربنای توسعه كشور را تشكیل می‌دهند سالانه حجم عظیمی از منابع ملی را صرف می‌نماید. با توجه به هزینه‌های زیاد صرف شده، چگو نگی رفتار سه عامل اصلی دست اندركار اجرای پروژهها (كارفرما، مشاور و پیمانكار) در همكاری و جلب و جذب بهینه منابع سرمایه‌ای و اثرات سایر عوامل محیطی مؤثر در این بخش (اجرا) بر روند اجرای موفقیت آمیز پروژه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.
ماده ٢٨ تحویل كارگاه
در این ماده شرایط تحویل كارگاه و مواردی كه ممكن است در هنگام تحویل آن از جمله تحویل دیر كارگاه، مواجه شدن با معارض، هزینه قابل پرداخت به پیمانكار به خاطر تاخیر در تحویل كارگاه، مطرح شده است. با تعمق در این ماده و بروز مشكلات اجرایی مرتبط با آن موارد زیر در رابطه با هزینه قابل پرداخت به پیمانكار قابل طرح است.
- در صورتی که محل تحویل شده به پیمانکار معارض پیدا کند و موجب توقف اجرای تمام یا قسمتی از کار شود، آن قسمت از کار که متوقف شده مشمول تعلیق میشود. از طرفی کارفرما می‌تواند در مدت پیمان، اجرای کار را برای یک بار و حداکثر سه ماه معلق کند، در صورتی که تعلیق بیش از سه ماه ضروری باشد، کارفرما می‌تواند با موافقت پیمانکار، مدت تعلیق را برای یک بار و حداکثر سه ماه، با شرایط پیش گفته افزایش دهد. در صورت عدم موافقت پیمانکار با تعلیق بیش از سه ماه، پیمان خاتمه یافته و حال مسئله و چالش قابل بحث در رابطه با موضوع فوق به این ترتیب است كه اگر كل كارگاه یا قسمتی از آن معارض پیدا كند و این مدت بیش از ۶۶ ماه شود. ٢- اگر تحویل کارگاه به طور یکجا میسر نباشد، کارفرما باید کارگاه را به ترتیبی تحویل دهد که پیمانکار بتواند عملیات موضوع پیمان را طبق برنامه زمانی تفصیلی انجام دهد. در این حالت نیز مهلت کارفرما برای تحویل دست کم اولین قسمت از کارگاه که برای تجهیز کارگاه و شروع عملیات موضوع پیمان لازم است حداکثر ٣٠ روز است. بند فوق در برخی پروژهها از جمله سیستم‌های انتقال یا كانال كه در ابتدا تجهیز كامل می‌شوند مشكل ساز است. به عبارتی اگر در اواسط اجرای این پروژهها كه در ابتدا تجهیز كامل شده‌اند كارفرما نتواند زمین مورد نیاز را تا ١ ماه تحویل دهد و كار تعطیل شود هیچ خسارتی طبق این ماده نباید به پیمانكار پرداخت شود. حال آنكه هزینه‌های بالاسری پیمانكار در این مدت برقرار بوده و عرفاً باید هزینه‌های او پرداخت شود. ٣- مشكل دیگری كه در رابطه با این ماده قابل طرح است مقدار هزینه‌های قابل پرداخت به پیمانكار است. این موضوع در دو حالت به شرح زیر قابل طرح است. اگر کارفرما نتواند كل كارگاه یا قسمتی از آن را به پیمانکار تحویل دهد، برای تأخیر بیش از یک ماه تا ٣٠ درصد مدت پیمان یا ۶ ماه، هر کدام که کمتر است، نسبت به تاریخ مبادله پیمان ماهانه معادل مبلغ ۲/۵ درصد متوسط کارکرد فرضی ماهانه مربوط به محل تحویل نشده را به پیمانکار پرداخت می‌کند . از طرفی متوسط کارکرد فرضی ماهانه، عبارت از حاصل تقسیم مبلغ اولیه پیمان به مدت اولیه پیمان است. به این ترتیب در محاسبه پرداخت هزینه‌ها مبلغ اولیه پیمان ملاك عمل واقع شده نه مبلع واقعی، كه این منطقی به نظر نمی‌رسد. چرا كه اگر در پروژه‌ای كه مدت آن چند سال است و بنا است قسمت‌های مختلف زمین در زمان‌های مختلف تحویل داده شود در تحویل قسمتی كه در سال‌های انتها‌یی پروژه واقع است تاخیر بوجود آید، قطعاً هزینه‌های پیمانكار به مراتب بیشتر از اوایل پروژه است و باید هزینه‌های واقعی برآورد شود. به عبارت دیگر در محاسبه هزینه تاخیر باید مقدار تعدیل نیز لحاظ شود. اگر در پروژه‌ای در حین كار مشكلی در تحویل بقیه كارگاه پیش بیاید و فرضاً حدود ٣ ماه به خاطر عدم تحویل كارگاه، كار كاملاً تعطیل شود مبلغ خسارت متعلقه كه كارفرما باید به پیمانكار بپردازد بسیار كم است. جهت روشن شدن مسئله، این حالت را با تعلیق كار مقایسه میکنند. در تعلیق، در حالتی كه مبلغی برای دوره تعلیق در اسناد و مدارك پیمان در نظر گرفته نشده باشد، كارفرما مبلغی معادل ١٠ درصد متوسط كاركرد فرضی ماهانه را به پیمانكار می‌پردازد. حال اگر در پروژههای با مدت پیمان ١٠ ماه و مبلغ اولیه پیمان ١٠٠ میلیون باشد و كار به علت تحویل ندادن كارگاه از ماه پنجم تا ماه هشتم یعنی به مدت ٣ ماه توقف داشته باشد و مبلغ كارهای باقی مانده ۶۰ میلیون باشد، هزینه جریمه طبق فرمول برای هر ماه برابر سیصد هزار است. این مبلغ در مقایسه با هزینه‌های قابل پرداخت در دوران تعلیق كه برابر است با ده درصد متوسط هزینه ماهیانه (معادل یك میلیون) به علاوه هزینه‌های ماشین آلات، بسیار كم و تقریباً برابر یك چهارم آن است.
ماده ٢٩ – تغییر مقادیر کار، قیمت‌های جدید، تعدیل نرخ پیمان
در ضمن اجرای کار، ممکن است مقادیر درج شده در فهرست بها و مقادیر منضم به پیمان تغییر کند. تغییر مقادیر به وسیله مهندس مشاور محاسبه میشود و پس از تصویب کارفرما به پیمانکار ابلاغ میشود. پیمانکار با دریافت ابلاغ تغییر مقادیر کار، موظف به انجام کار با نرخ پیمان است، به شرط آنکه مبلغ ناشی از تغییر مقادیر کار از حدود تعیین شده در زیر بیشتر نشود.
افزایش مقادیر باید در چارچوب موضوع پیمان به پیمانکار ابلاغ شود. جمع مبلغ مربوط به افزایش مقادیر و مبلغ کارهای با قیمت جدید نباید از ٢٥ درصد مبلغ اولیه پیمان بیشتر شود. جمع مبلغ مربوط به کاهش مقادیر و حذف آنها نباید از ٢٥ درصد مبلغ اولیه پیمان بیشتر شود. اگر این مبلغ از حد تعیین شده بیشتر شود و پیمانکار با اتمام کار با نرخ پیمان موافق باشد، عملیات موضوع پیمان در چارچوب پیمان انجام میشود. ولی در صورتی که پیمانکار مایل به اتمام کار نباشد، پیمان خاتمه داده می شود. موضوع تغییر مقادیر كار مطابق شرایط عمومی پیمان قبلی به شرح زیر است. درج مقادیر تضمینی کار در فهرست بهاء یا در برآورد کارها به پیمانکار حق نمی‌دهد که انجام کامل آنها را از کارفرما بخواهد. مقادیر کارها ممکن است تغییر کند و حدود این تغییرات تابع شرایط زیر است. هرگاه مقادیر کار در هر یک از اقلام مورد پیمان کم یا زیاد شود پیمانکار ملزم به انجام کار بر اساس قیمت‌های پیمان خواهد بود مشروط بر اینکه جمع کل مبلغ پیمان با در نظر گرفتن قیمت‌های کارهای جدید بیش از ۲۵ درصد نسبت به مبلغ اولیه پیمان تغییر نکند. با توجه به مفاد شرایط عمومی پیمان قبلی و فعلی ابهامات و چالش‌هایی به شرح زیر در رابطه با مفاد شرایط عمومی پیمان فعلی قابل طرح است. در شرایط عمومی پیمان قبلی، ملاك تغییرات جمع جبری مقادیر افزایش و كاهش یافته بوده و در شرایط عمومی پیمان فعلی، مقدار افزایش مقادیر و كاهش آنها بصورت مجزا ملاك است. موضوع این ماده در شرایط عمومی پیمان قبلی همواره مورد اعتراض پیمانكاران و همچنین بطور جدی مورد اعتراض انجمن شركت‌های ساختمانی بود و همواره خواستار اصلاح آن بودند و علت اصلی اعتراض بر این مبنا بود كه معتقد بودند كه اساس پیشنهاد پیمانكار در مناقصه بر پایه مقدار و واحد بهای ردیف‌های فهرست بها استوار بوده و ضرایب حاصل از تقسیم مبلغ پیشنهاد به برآورد اولیه كه به عنوان یك ضریب متوسط و عمومی در صورت وضعیت‌ها به كار می‌‌رود. فقط وقتی معتبر است كه مقادیر كار تغییر نكند. با توجه به اینكه تغییر مقادیر عملاً اجتناب ناپذیر است، بنابراین لازم است اولاً حدود معقول و منطقی تغییر آن مشخص شود و ثانیاً به منظو ر جلوگیری از تعطیل كار و تأمین اختیار كارفرما نسبت به تغییر مقادیر خارج از حدود مزبور تدابیری اتخاذ شود. از این رو برای محدود كردن این تغییرات در شرایط عمومی پیمان فعلی جمع جبری حذف و افزایش و كاهش مقادیر به صورت مجزا ملاك قرار گرفته است. این در ظاهر بسیار منطقی به نظر می‌رسد در حالی كه این ماده در عمل در اكثر پروژهها و بخصوص در پروژههای بزرگ از جمله سد، راه، تونل و … بسیار مشكل ساز شده است. به این ترتیب كه در این پروژهها با توجه به ماهیت آنها امكان محدود بودن تغییرات و افزایش مقدار در چارچوب این ماده غیر ممكن بوده و امری نشدنی است. از این رو در عمل به منظور گریز از محدودیت تعیین شده در این ماده یا مطابق آن عمل نشده و در انتهای پروژه تغییرات را كه طبق شرایط قبلی بررسی می‌كنند و یا با صرف هزینه و وقت زیاد (تحویل پروژه) دوباره پروژه را با قیمت‌های بالا و به صورت الحاقیه یا ترك تشریفات به پیمانكار واگذار می‌كنند. از این رو پیشنهاد میشود ماده فوق به این شرح اصلاح شود. 1.مبلغ پیمان (با احتساب كارهای افزایش و كاهش یافته) نمی‌تواند بیش از ٢٥ درصد مبلغ اولیه پیمان افزایش یابد 2.مبلغ پیمان (با احتساب كارهای افزایش و كاهش یافته) می‌تواند بیش از ٢٥ درصد مبلغ اولیه پیمان كاهش یابد، مشروط بر آن كه پیمانكار موافقق باشد كارها را با نرخ‌های پیمان تكمیل كند. در صورتی كه پیمانكار موافق با تكمیل كارها با نرخ‌های پیمان نباشد. پیمان خاتمه داده میشود.3.جمع مبالغ مربوط به افزایش یا كاهش پیمان هر كدام به تنهایی نمی‌تواند بیشتر از بیست و پنج درصد مبلغ اولیه پیمان شود، مگر این كه پیمانكار با تكمیل كارها با نرخ‌های پیمان موافق باشد. اگر پیمانكار موافق نباشد پروژه خاتمه پیدا خواهد كرد.
ماده ٣٠ – تغییر مدت پیمان
در پایان مدت اولیه پیمان یا هر تمدید مدت پیمان، اگر کار به اتمام نرسیده باشد مهندس مشاور با کسب نظر پیمانکار و با توجه به موارد تعیین شده در علل تأخیر کار را بررسی می‌کند و میزان مدت مجاز و غیر مجاز آن را با توافق پیمانکار تعیین می‌نماید. نتیجه را به کارفرما گزارش می‌کند و سپس نظر کارفرما را در مورد میزان مجاز یا غیر مجاز کار به پیمانکار اعلام می‌کند و معادل مدت تأخیر مجاز، مدت پیمان را تمدید می‌نماید. چالش و مشكل اساسی موجود در این ماده كه گریبان گیر تمام پروژهها است به این شرح است كه اگر در انتهای مدت پیمان هنوز كارها به اتمام نرسیده و پروژه نیاز به ادامه كار داشته باشد، باید تاخیرها بررسی و طبق مفاد فوق دو حالت زیر اتفاق می‌افتد.1.تمام یا قسمتی از تاخیرات مجاز بوده و پیمان به همان اندازه تمدید میشود و ادامه كار تا انتهای مدت تمدید بلامانع بوده و تشكلات كارفرما از نظر پرداخت‌ها دچار مشكل نمی‌شوند.2.تمام تاخیرات غیر مجاز و پیمانكار مقصر است. در این صورت طبق این ماده امكان تمدید وجود ندارد حال یا پیمانكار باید كار را ادامه دهد كه در این صورت معمولاً تشكیلات كارفرما (ذیحسابی) در پرداخت صورت وضعیت‌ها دچار مشكل شده و لذا امكان پرداخت به پیمانكار وجود ندارد یا اینكه كارفرما باید از تمام قصور پیمانكار چشم پوشی نموده و تمام تاخیرات او را مجاز نماید تا بتواند پیمان را تمدید كند. این حالت متاسفانه در بسیاری از پروژهها دیده شده و البته حالت سومی هم وجود دارد كه در عمل، برخی‌ها به آن صورت عمل می‌نمایند و آن به این نحو است كه بدون توجه به ماده فوق، مدت پیمان با قید شرط بررسی تاخیرات در انتهای پیمان تمدید شود. لذا پیشنهاد میشود در بند فوق شرط تمدید مدت پیمان به مقدار مجاز حذف و امكان تمدید پیمان به مدت مورد نیاز بر اساس آخرین برنامه زمانبندی به روز شده مورد تایید مشاور و مصوب كارفرما فراهم شود و تاخیرات پیمان در انتهای خاتمه پروژه (اتمام كارها، ختم پیمان) بررسی شود.
ماده ٣٧ – پرداخت‌ها
در آخر هر ماه، پیمانکار صورت وضعیت کارهای انجام شده از شروع کار تا آن تاریخ را تهیه و تا آخر آن ماه تسلیم مهندس ناظر می‌نماید. مهندس مشاور، صورت وضعیت پیمانکار را از نظر تطبیق با اسناد و مدارک پیمان کنترل کرده و در صورت لزوم با تعیین دلیل اصلاح می‌نماید و آنرا در مدت حداکثر ١٠ روز از تاریخ دریافت از سوی مهندس ناظر، برای کارفرما ارسال می‌نماید و مراتب را نیز به اطلاع پیمانکار می‌رساند. کارفرما صورت وضعیت کنترل شده از سوی مهندس مشاور را رسیدگی کرده و مبلغ آن را حداکثر ظرف ١٠ روز از تاریخ وصول صورت وضعیت، با صدور چک به نام پیمانکار پرداخت می‌کند. در رابطه با مفاد فوق و زمان واقعی پرداخت مبلغ صورت وضعیت و مدت تاخیر در پرداخت آن مواردی به شرح زیر قابل طرح است. 1.در این ماده مدت زمان واقعی بررسی صورت وضعیت مشخص نیست و بنا به اقتضا می‌تواند بسیار متفاوت باشد. چرا كه بیان شده كه مهندس مشاور بعد از دریافت صورت وضعیت از مهندس ناظر باید آن را در مدت ١٠ روز بررسی نماید لذا در این ماده هیچ سقفی برای مدت رسیدگی به صورت وضعیت توسط مهندس ناظر و یا تحویل او به مهندس مشاور نشده است. لذا صورت وضعیت به هر مدتی می‌تواند پیش مهندس ناظر بماند.2.تاریخ پرداخت صورت وضعیت‌های موقت ده روز بعد از تاریخ تسلیم صورت وضعیت به كارفرما است. از این رو حتی تاخیر در بررسی صورت وضعیت توسط مهندس مشاور نیز ضمانت اجرایی نداشته و صورت وضعیت به هر مدتی می‌تواند پیش مهندس مشاور مانده و هیچ اتفاقی نیافتد. كه این موضوع از نظر اصولی مشكل داشته و باید اصلاح شود.3.با وجود بخشنامه فوق در اكثر موارد مشاهده شده كه در محاسبه تاخیرات توسط مهندسین مشاور زمان شروع تاخیرات، زمان تحویل به مهندس ناظر یا مهندس مشاور ملاك محاسبه قرار می‌گیرد كه با مفاد بخشنامه مغایرت دارد.
ماده ٣٩ – تحویل موقت
پس از آنکه عملیات موضوع پیمان تکمیل شد و کار آماده بهره برداری شد، پیمانکار از مهندس مشاور تقاضای تحویل موقتت می‌کند. اگر عملیات موضوع پیمان تا حد ١٢٥ درصد مبلغ اولیه پیمان انجام شود، ولی کارهای اجرا شده قابل بهره برداری نباشد و پیمانکار برای ادامه کار موافقت نکند کارفرما طبق ماده ٤٨ به پیمان خاتمه می‌دهد.
ماده ٤٨ – خاتمه پیمان
مطابق این ماده هرگاه پیش از اتمام کارهای موضوع پیمان، کارفرما بدون آنکه تقصیری متوجه پیمانکار باشد، بنا به مصلحت خود یا علل دیگر می‌تواند به پیمان خاتمه دهد. لذا خسارات‌های ناشی از این خاتمه یك طرفه را به پیمانكار پرداخت می‌كند. در صورتی که پیمانکار به منظور اجرای موضوع پیمان، در مقابل اشخاص ثالث تعهداتی کرده است و در اثر خاتمه دادن به پیمان، ملزم به پرداخت هزینه و خسارت‌هایی به آن اشخاص شود، این هزینه‌ها و خسارت‌ها، پس از رسیدگی و تأیید کارفرما، به حساب بستانکاری پیمانکار منظور میشود. این موضوع فی نفسه بسیار خوب و منطقی است ولی در صورت عدم تدوین چاچوب قراردادی مناسب و پیش بینی برخی موارد مهم در شرایط خصوصی، این ماده در صورت خاتمه پیمان مطابق ماده ٤٨ می‌تواند بسیار مشكل ساز باشد. در شرایط عمومی پیمان فعلی، در برخی از ماده‌ها ابهامات، تناقضات و كاستی‌هایی وجود دارد كه در مرحله اجرای پروژه و استفاده از شرایط عمومی پیمان، مشكلات و چالش‌های قابل توجه‌ای را بوجود می‌آورند. از جمله ماده‌هایی كه در آنها این ۳۹ و ،۳۷ ،۳۰ ، ۲۹ ، ابهامات، تناقضات و كاستی‌ها، قابل توجه بوده و در عمل مشكلات زیادی را بوجود می‌آورند، ماده‌های ۲۸ و ۴۸ هستند كه به تفسیر مورد بحث قرار گرفت. از این رو بررسی دقیق و رفع كاستی‌های موجود در شرایط عمومی پیمان، توسط دست اندركاران محترم در امر تدوین این سند، در كاهش مشكلات مطرح شده در فوق و دیگر مشكلات احتمالی مطرح نشده، اثر بسزایی خواهد داشت. از این رو ضمن درخواست اصلاح موارد فوق در شرایط عمومی پیمان توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی، به دست اندركاران تهیه اسناد پیمان پیشنهاد میشود كه در تهیه اسناد پیمان موارد فوق (در صورت امكان) در شرایط خصوصی درج و تكلیف آنها مشخص شود.